INFRAESTRUCTURA PÚBLICA: LOS DESAFÍOS POR DELANTE
17/06/2024
El Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública
Hace algunas semanas fui parte de un panel de discusión, organizado por la USAID, sobre la importancia de la infraestructura vial en el país. El propósito del diálogo fue reunir a miembros de la sociedad civil, empresarios y diputados para discutir sobre la legislación que puede contribuir a acelerar la ejecución de infraestructura vial al ritmo que necesita Guatemala para reducir las brechas existentes, partiendo del entendido de que una infraestructura vial eficiente y funcional es fundamental para el desarrollo económico y social del país, y es crucial que se aborde de manera integral a través de una legislación que ordene todas las disposiciones existentes que están dispersas y se incluyan los cambios que permitirían al país acoplarse a las mejores prácticas internacionales.
Hoy, que hay nuevas autoridades a cargo del Ministerio correspondiente tratando de mantener un mínimo de ejecución de obra pública y, simultáneamente, tener que “limpiar la casa” de las prácticas opacas e ineficientes del pasado reciente, resulta oportuno -y hasta urgente- repasar algunas de las reflexiones y propuestas que se esbozaron en el referido diálogo, especialmente de cara a los estragos que la época lluviosa (que ya está manifestándose con fuerza) empieza a ocasionar en la frágil red vial del país.
En este contexto, el Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública, aspectos fundamentales para el desarrollo económico del país y el bienestar de sus habitantes. La transparencia garantiza que los fondos públicos se utilicen como corresponde, lo que reduce el riesgo de corrupción y mala gestión. Cuando el proceso es abierto y responsable, genera confianza pública en las instituciones gubernamentales y fomenta un sentido de pertenencia entre los ciudadanos. La eficiencia en la contratación, por su parte, significa que los proyectos se completan a tiempo y dentro del presupuesto, lo que es esencial para un país como el nuestro, donde el uso eficiente de los limitados fondos disponibles permitiría la construcción de más carreteras, escuelas y hospitales, lo que tendría un efecto multiplicador en la economía al crear empleos, mejorar el acceso a los mercados y mejorar los resultados educativos y de salud.
Una buena forma de abordar los desafíos es identificar y priorizar las principales dificultades que enfrenta la infraestructura vial de Guatemala en la actualidad. Apenas en noviembre pasado el Fondo Monetario Internacional -FMI- publicó su Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública -PIMA, por sus siglas en inglés-, que presenta un profundo análisis sobre la infraestructura pública en el país y donde se revisan concienzudamente quince dimensiones que miden el diseño y eficacia de las instituciones. En dicho estudio se identifican seis aspectos de nuestro sistema en los que existen grandes debilidades que es preciso abordar:
La falta de planificación de proyectos y su nula priorización;
La falta de continuidad en los proyectos de inversión existentes y la proliferación de nuevos proyectos improvisados;
La insuficiencia de recursos para mantenimiento y el desorden operativo de las entidades a cargo de realizarlo;
La baja competitividad en los procesos de contratación de obra pública y la ausencia de entes independientes para su supervisión;
La ausencia de seguimiento de la vida de los proyectos al nivel central; y,
La falta de información sobre los costos de los proyectos, sus modificaciones, sobrecostos y percances.
Superar estas falencias requiere, inevitablemente, de reformas regulatoria que incluyan una legislación moderna y adaptada a la realidad actual de la infraestructura vial puede ofrecer. Es inexcusable que, a estas alturas, los líderes políticos del país no hayan logrado acordar las reformas mínimas que se necesitan, especialmente tomando en cuenta que han existido recursos financieros que claramente se han desaprovechado.
Según el propio FMI, si Guatemala lograra aumentar el stock de capital público en un punto del PIB, se incrementaría el crecimiento anual de la producción nacional en 0.3% a corto plazo y 0.8% a mediano plazo. A partir de ese cálculo, se colige que si en nuestro país se invirtieran (eficientemente) unos US$3 millardos anuales en infraestructura, al cabo de cuatro años el crecimiento de la economía alcanzaría el 6% anual. Esta es una cifra factible de conseguir (basta recordar que en 2020, con la excusa de la pandemia, el gobierno se recetó un incremento presupuestario de esa magnitud… que se diluyó en el mar de la ineficiencia y opacidad del gasto público ordinario).
De manera que el calamitoso estado de la infraestructura pública en Guatemala no es un problema de financiamiento o de escasez de recursos, sino que es un problema de eficiencia y diseño del marco institucional, y de falta de voluntad pública para reformarlo. La infraestructura pública no mejorará solo con cambios de autoridades, ni con buenas intenciones: hace falta mejorar el marco regulatorio e institucional vigente. En ese sentido, existen una serie de medidas necesarias: por un lado, reformas estructurales que creen nuevas y mejores instituciones para el largo plazo y, por otro, reformas incrementales (administrativas y reglamentarias) para mejorar la eficiencia de las instituciones actuales.
Las reformas estructurales que se requieren para transformar el marco institucional pasan, necesariamente, por la reinvención del actual Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, tarea que no puede hacerse de la noche a la mañana, pero que puede encontrar un punto de partida idóneo en los hallazgos del referido PIMA elaborado por el FMI. Simultáneamente, en tanto se diseña y madura dicha reforma, el Congreso debería avanzar en la adopción de la Ley General de Infraestructura Vial, iniciativa que está en discusión desde hace más de cuatro años, que permitiría:
Transitar a un modelo de gestión de activos mediante incentivos virtuosos e indicadores que aseguren el pago hasta que las obras estén concluidas;
Una institucionalidad pública técnica especializada, con un mandato, herramientas de gestión y un sistema de fiscalización y rendición de cuentas efectivo;
Usistema de planeación eficiente y moderno con visión de largo plazo;
Reglas claras para la priorización de obras conforme a criterios técnicos;
Agilizar y hacer más eficientes los procedimientos de desarrollo de los proyectos; y,
Hacer sostenible el necesario financiamiento de la obra pública.
La aprobación de dicha ley crearía un subsistema de infraestructura vial (para cierto y determinado tipo de obras) que podría coexistir con el resto de sistemas vigentes (como el de COVIAL), en tanto estos se reforman. Complementariamente, también deberían impulsarse cambios administrativos o reglamentarios, como podría ser la reforma de las funciones de COVIAL con el objetivo de mejorar la contratación, ejecución y supervisión del mantenimiento de la red vial, así como las normas técnicas referentes a montos y plazos que aplican a COVIAL.
En cuanto a las reformas incrementales que podrían aplicarse para mejorar la eficiencia y transparencia de la infraestructura pública pueden mencionarse:
Crear una unidad independiente a cargo de supervisión de la obra pública (ya existe una iniciativa de ley en el Congreso);
Reformar la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Ley de ANADIE);
Regular el seguimiento continuo de proyectos en curso, de manera que el surgimiento de nuevos proyectos no implique dejar inconclusos proyectos en marcha;
Reformar la Ley Orgánica del Presupuesto, para que los proyectos nuevos solo se puedan incluir en el presupuesto anual si cuentan con el visto buento técnico de SEGEPLAN y con un registro previo en Sistema Nacional de Infraestructura Pública -SNIP-;
Incluir en el Presupuesto del Estado de cada año un anexo con los costos de cada proyecto de infraestructura, incluyendo los de años previos y futuros;
Publicar obligatoriamente cada trimestre un tablero de seguimiento de los avances (físicos y financieros) de todos los proyectos en curso; y,
Mejorar los procedimientos para que se fomente la competencia para la contratación de obra pública.
Los desafíos de esta reforma regulatoria e institucional demandan visión y madurez por parte de los líderes políticos del país. El sentido común y el propio interés por complacer a sus votantes deberían lograr que los políticos se pongan de acuerdo al respecto; de lo contrario, podrían ser las fuerzas de la naturaleza -mediante el copioso invierno que ya está aquí devastando la red vial- lo que los obligue a hacerlo.
