LOS ENIGMAS DEL PRESUPUESTO 2011
18/octubre/2010
UN PRESUPUESTO LLENO DE INTERROGANTES Y CONTRADICCIONES
El presupuesto de ingresos y egresos del Estado es, en teoría, una herramienta clave pues proporciona dos indicadores esenciales de la política gubernamental: por un lado, el presupuesto de gastos refleja la orientación de la política de seguridad, asistencia social, infraestructura, educación, etcétera; por otro, el presupuesto de ingresos refleja la tributación y la orientación distributiva de la renta. En conjunto, el presupuesto constituye un resumen explícito de la política fiscal y, en el marco más amplio de la política económica, refleja en gran medida el enfoque del gobierno frente a los problemas económicos en general.
Por ello, además de sus evidentes implicaciones políticas, el proceso de aprobación del presupuesto 2011 que se sigue en el Congreso de la República es de gran trascendencia para el desempeño económico del país. Si bien la propuesta de presupuesto que presentó el Ejecutivo el mes pasado no es más que una estimación que, según años de experiencia, no suele reflejar lo que en la práctica ocurre en la ejecución presupuestaria a lo largo del año, sí puede ser un indicador útil de las intenciones que tiene el gobierno en cuanto a sus prioridades de política pública para el próximo año.
Conviene destacar, sin embargo, lo inusual que ha sido este año la ejecución del presupuesto, que ha sufrido múltiples enmiendas derivadas del hecho de que para 2010 ha estado vigente el mismo presupuesto que para 2009, dado que el Congreso no aprobó la propuesta correspondiente el año pasado. Ello introduce una serie de incógnitas que hacen difícil interpretar adecuadamente la verdadera intención de política económica detrás del proyecto presentado al Congreso.
En primer lugar, todo parece indicar que, o bien la estimación de ingresos tributarios contemplada en el presupuesto de 2011 podría estar subestimada o, alternativamente, los ingresos de 2010 habrían estado sobrestimados. En efecto, la más reciente ampliación presupuestaria para 2010 incluyó, curiosamente, un aumento estimado de ingresos tributarios de Q500 millones, reflejo del optimismo que la administración tributaria tendría respecto de la mejora en los ingresos que se está viendo en las cifras publicadas al mes de julio.
El presupuesto constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja el enfoque del gobierno frente a los problemas económicos
Con ello, los ingresos esperados para 2010 arrojarían una carga tributaria de 11.9% del PIB, en un contexto en que el gobierno esperaba un crecimiento económico moderado (2.1%) y un aumento real de las exportaciones de 5.7%. No obstante ello, para 2011 el presupuesto propuesto tiene una carga tributaria más baja (10.8% del PIB), pese a que se basa en un estimado más optimista del crecimiento económico (2.7%) y de las exportaciones (6.4%), por lo que los ingresos fiscales presupuestados para el año próximo estarían relativamente subestimados. El enigma es si dicho sesgo se introdujo en el presupuesto para resaltar la necesidad de una reforma tributaria que se vislumbra muy difícil de impulsar en el Congreso.
Por el lado del gasto, aunque el presupuesto para 2011 contempla una reducción en el gasto total (en comparación al presupuesto revisado para 2010), los ministerios que tienen a su cargo la ejecución de los programas que se alinean bajo la estrategia de Cohesión Social del gobierno, son los que recibirían un incremento más importante de sus asignaciones para gasto. Por ejemplo, el Ministerio de Educación recibiría una asignación de Q9.2 millardos, que significa un incremento de 12.5% respecto a 2010, de lo cual Mi Familia Progresa ocuparía alrededor de Q1 millardo.
En contraste, el proyecto de presupuesto prevé que el Ministerio de Comunicaciones vería reducida su asignación en 28.3% respecto al año previo. El enigma aquí es saber por qué, a pesar de las necesidades de reconstrucción de infraestructura surgidas a raíz del invierno inusualmente copioso que afectó al país, el presupuesto del ministerio a cargo se reduce tan drásticamente.
Lo bueno es que el proyecto de presupuesto, y varias declaraciones de funcionarios de gobierno, mantienen la intención de contener el déficit fiscal en menos de 3% del PIB. El gran enigma aquí es si esa sana intención –quizá la más importante del presupuesto- se mantendrá como guía de la discusión en el Congreso.
